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关于税制转型,不妨看看英国经验

发布日期:2017-05-17  来源:

近日,国家行政学院教授冯俏彬在某研讨会上说,中国应该进行税制转型,转型的基本方向从间接税为主到以直接税为主。简单地说,在企业生产的前端税负水平要尽量少,在财富的取得和消费环节增加税收。

前些时期,也有学者提出将企业税转型为个人税的主张。这些说法的大致要点,就是将现在的间接税转型为直接税,将企业负担的税收转为个人负担。这些建议的大方向是不错的。关于从间接税到直接税的税制转型,窃以为应该看看英国走过的道路,因为英国是税制转型最早、最成功的国家,他们的转型道路,有很多值得我们参考借鉴。

中世纪的英国,和欧洲其他国家一样,遵守“国王靠自己生活”的信条,严格意义上的国家财政并不存在,存在的只是王室财政,而王室的财政收入,主要来源就是国王私人的领地收入,包括王室的地产收入和王室司法服务收入等。只有在遇到外敌入侵需要保家卫国时才能向全体公民征收临时税收。因此,财政史家熊比特把这样的国家叫作领地国家 。随着社会变迁,王室承担的公共事务不断增加,尤其保卫国家安全责任的增加,单靠王室领地收入,是不能满足需要了。因此,向社会征收经常性的赋税就逐渐成为国家收入的主要来源。从都铎王朝开始,税收在财政收入中的占比逐渐增大,英国也由领地国家转变为熊比特所说的税收国家,即国家财政收入依靠的是社会公众的税收,不再是王室的私人领地收入。

作为税收国家,英国早期的直接税占比相对较大,詹姆斯一世时期直接税的占比差不多达到总税收的六成,1692年由国会授权征收的土地税,成为那时的主体税种,斯图亚特王朝末期土地税的收入要占到政府总财政收入的一半左右 。当然,当时的土地税不仅包括对土地征收的税 ,还包括对房屋、窗户、仆人、马车 ,甚至化妆扑粉、纸牌等的税收,显然,当时的土地税是比较原始简单的税种。

但随着工商经济的发展,消费税、关税和印花税等间接税的份额越来越大,逐渐成为主体税。最大宗的消费税是酒类消费税 ,在 18世纪 30年代的 450万英镑年税收中 ,有三分之一来源于酒类消费税。另外,茶叶、咖啡、可可、砖头、淀粉、玻璃、盐、纸张、肥皂、蜡烛、皮革、煤、糖、烟草、木材、丝绸、铁条乃至于粮食等都被征税消费税。英国财政收入由直接税为主逆转为间接税为主,其原因大概有两点,一是征收直接税在政治上不得人心,在征管技术上困难也较多,而征收关税和消费税遇到的阻力则相对较小,征收成本也较低。第二点,关税和消费税等间接税占比的不断增加,显然与英国资本主义工商业的飞速发展有关。

到了拿破仑战争时期,英国国家安全面临严重威胁,危机情势下,1799年,首相小威廉·皮特说服英国议会开征了所得税。这是历史上第一次开征的现代意义上的所得税。不过在战争结束后的1816年,所得税即被议会废除,为弥补收入缺口,议会又开征了肥皂消费税。此举虽然受到农场主和工厂主的欢迎,但把税负转移到了穷苦人身上。在 1840~1841 年度英国财政收入的 5.16 亿英镑中,关税和消费税便占了约 75%, 达3. 83 亿英镑。当时英国普通法法官布莱克斯通就宣称 ,征收大量的任意的消费税是与自由国家的精神背道而驰的。对税制进行改革,为贸易自由创造条件,为穷苦人减轻税负,将间接税为主改革为直接税为主的呼声日高。 1842 年的财政预算案中,首相罗伯特·皮尔恢复了原先作为战时临时税收的所得税。为得到议会支持,他还建议减少 700 种商品的关税,实际上减少了普通消费者的税收负担。经过不断辩论,议会最终同意了这个建议。那时的所得税是一种少数富人负担的税,绝大部分公民在纳税人的范围以外, 1871 年人口普查时, 英国 3150 万人口中只有 46. 8 万即不到总人口 1. 5% 的纳税人缴纳 D 类所得税。后来英国又开征了遗产税,并对所得税进行改革,实行累进所得税。同时,还大力缩减了消费税征收范围,仅对酒精饮料、烟草和茶叶等为数不多的商品征收消费税。到了二十世纪初,直接税的占比超过了间接税,同时英国税制也大为简化,主要税种只有所得税、 遗产税、少量印花税等。

十九世纪英国的税制改革和转型,降低了穷人的税负,缓解了社会矛盾,提高税收公平,同时促进了工商业的发展。英国税制改革转型的历程,对于中国的税制转型改革,有一定的借鉴意义。

我国历史上直接税与间接税的消长变化,也呈现曲折的历史。从唐朝中后期两税法取代租庸调制之前的中国税制,无论租庸调制还是徭役制,本质上都是人头税,属于直接税。这种人头税最为简单却最不公平。两税法后的田赋和徭役制度,相当于是财产税加人头税,也是直接税,这种历史一直持续到清朝初期的摊丁入亩。摊丁入亩制度后,到清朝结束之前,基本是以田赋为主,盐税和其他商税为辅,田赋作为直接税仍然占主要地位。而在太平天国战乱各地征收厘金后,间接税的占比迅速上升,到了民国时期 ,关税、盐税和统税成为财政收入的主体,而田赋收入的占比大为下降。间接税的逆袭,是工商经济和中外贸易快速发展的体现。以间接税为主的税收格局,虽然不比历史上的人头税更不公平,但是比起现代直接税来,公平性严重不足。

从宏观历史观察,目前中国的税制仍然处于清末民初开始的以间接税为主的百年历史的一个阶段。虽然在多年前实行了个人所得税,直接税的占比也逐渐增加,但并未改变间接税为主的总格局。这种由企业负担各种税收,最终通过价格转嫁给消费者的间接税制度,由于其严重的累退性,使得穷人最终承担了与其经济地位不相称的税负,同时也戕害了工商业的快速发展,因此,进行税制改革,实现由间接税为主到直接税为主的税制转型,应该是大方向。

全世界发达国家都实现了间接税向直接税的转型,我国自然不应例外。但我们的转型需要借鉴英国的至少两个做法,首先,相关改革必须要有纳税人代表在议会进行充分的辩论陈说,讨价还价,这样才有充分的合法性。其次,直接税的增加必以间接税的缩减为前提。英国重征所得税时,作为交换条件,降低了关税和消费税的税率,缩减了税目,通过一减一增,最终完成转型。另外,直接税的增加必然刺激税收痛感因而强化纳税人意识,必然引发纳税人对于税收使用等问题的积极监督。这一点,我们准备好了吗?

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