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宋才发:民族法律法规体系框架结构——《民族法律法规体系的构成和完善》讲习录(中篇)

发布日期:2020-11-19  来源:默认

 宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授,湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家,广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”,贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人,博士生导师。

民族法律法规体系框架结构
——《民族法律法规体系的构成和完善》讲习录农村调查时发现,生活在美姑大风顶国家级自然保护区的村民,一般家庭的年均总收入只有800元左右,适龄女童入学率极低,生产方式和生活方式极为落后。村民的经济生活状况与“四川美姑大风顶国家级自然保护区”的地位极不相称。在多方面的原因中,民族区域自治制度的非完整性以及由此导致的民族区域自治相关优惠政策落实不到位,无疑是首要的方面。如果没有法律的预设以及有效实施的保障机制,少数民族的经济繁荣就无从谈起[5]。解决我国民族问题的关键在于经济自主权的全面落实,让贫困地区群众能够从改革开放的成果中获得更多的实惠。经济发展是文化繁荣和社会进步的物质基础,自治区自治条例主要是就经济建设、财政金融、对外贸易等方面做出具体规定,它的内容要根据民族地区具体的经济社会发展特点进行综合考虑。民族地区由于社会历史发展和地理区位的不同,在不同的地域呈现出不同的经济文化类型,其区位特点和民族特点非常突出[6]。《民族区域自治法》对民族地区的各项政治、经济、文化做了原则性和指导性的规定,这些原则性规定具有一般的普适性。但是在实践中又往往难于操作,需要根据新的经济社会发展条件做进一步的细化,制定出台自治条例和单行条例,为民族地区的繁荣发展提供有效的法制保障。从五大自治区成立到《民族区域自治法》的修正,五个自治区至今没有出台自治区自治条例和单行条例,民族立法远远落后于民族地区经济社会发展的需要。这无疑是一种“立法不作为”行为,不能不说是民族法律法规体系建设的重要缺失[7]。自治区自治条例制定与出台的历程十分艰辛,以广西壮族自治区为例,早在1957年筹备成立自治区时起,就着手《广西壮族自治区自治条例》的起草工作。至今已60多年过去了,形成第19稿草案仍无法出台。其他几个自治区自治条例的制定工作与广西的经历有类似之处[8]。因而尽快改变这种立法滞后的状况,对于落实民族自治地方的自治权和经济社会发展的自主权,实现全国经济、政治、文化、社会全面协调和可持续发展,进而维护祖国统一和各民族共同繁荣具有十分重要的现实意义。
民族自治地方制定单行条例。“单行条例”的提法最早见于1954年《宪法》。单行条例属于法的范畴,是法律的一项特别立法授权。2018年修正的《宪法》第126条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”[9]2001年修订的《民族区域自治法》和现行《立法法》也都做了同样的规定。单行条例是民族自治地方的国家权力机关,依据宪法和法律规定的基本原则,尤其是依照本地的实际情况,为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定,并报请法定上级国家机关批准或备案的地方自治法规。单行条例同自治条例一样,共同构成民族区域自治制度的完备的法律规定,是我国社会主义法律体系重要的组成部分。民族自治地方应当依法制定单行条例,决不能忽视单行条例这种实施民族区域自治法的重要法规形式[10]。单行条例与自治条例都是民族自治地方自治机关组织和工作的法规依据,它们之间有许多共同点。譬如,立法主体都是民族自治地方的人民代表大会;都要结合当地实际情况,遵循贯彻宪法和法律的基本原则;履行同样的批准、备案程序。但是单行条例与自治条例又有一定的区别。从内容上看,自治条例是调整自治地方内各种关系的综合性的自治法规,而单行条例只针对某一种特定关系做出规定。一般来说自治条例内容全面、广泛而原则,单行条例内容专门而具体。从数量上看,—个自治地方只能有一个自治条例,而单行条例则可以有许许多多。单行条例是民族自治地方规定某一方面事项的法规,如森林管理条例、草原管理条例、边境贸易管理条例,等等。针对民族自治地方在立法和执法中存在的现实问题,在当前和今后一个时期内,应当着力抓好如下几个方面的工作:一是要大力宣传、普遍提高对单行条例法律地位和作用的认识。主要对象应当是民族自治地方的各级领导干部,因为他们负有在工作中贯彻执行单行条例的责任。二是要建立和完善单行条例实施、适用的法律环境。实施和适用单行条例的法律环境有两个方面的要求:一方面是单行条例本身,在制定时要对其实施、适用的前景进行设计,使其条款力求达到最大的可操作性,创造一个能够保证其实施适用的社会环境;另一方面是要建立一个保证单行条例实施、适用的运行机制。三是要加强立法监督、检查。单行条例的有效实施需要强有力的、多形式的监督、检查,以遏制那些有法不依、执法不严的状况。各民族自治地方的人大及其常委会在组织人大代表视察时,必须把单行条例的实施情况作为重要视察内容之—,对条例实施中存在的问题进行具体质询,促使问题得到尽快解决。四是要加大对单行条例制定及原有单行条例修订工作的力度。需要特别注意的是宪法、民族区域自治法和立法法,只是对民族自治地方单行条例的立法变通权作了原则性的规定,至于单行条例在什么样的情况下才能进行立法变通,只能依据具体部门法律的具体要求[11]。凡法律部门没有对民族自治地方单行条例的立法变通权做出规定的,民族自治地方的单行条例就不得对该法律部门进行变通。自治机关能够行使变通权的,主要有三种方式:一是在自治条例中直接行使变通权;二是对专门的问题采用单行条例的方式行使变通权;三是采用决议、决定或者命令的方式行使变通权。单行条例能够规定的事项只能以自治权限的范围为依据,民族自治地方权力机关可以行使如下制定单行条例的立法自治权:(1)各级民族自治地方的人民代表大会有权制定适合本地经济社会发展实际情况的单行条例。(2)自治机关可以报经上级国家机关批准,变通执行或者停止执行上级国家机关的不适合本民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示;可以依照当地民族的特点对法律、行政法规的规定做出变通规定。(3)民族自治地方自治机关在执行职务时,可以使用当地通用的一种或者几种语言文字;同时使用几种通用语言文字执行职务的,可以实行区域自治的民族的语言文字为主;自治地方的人大有权制定有关自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等内容的具体规定。(4)自治机关有权根据经济社会建设事业的需要,从当地民族中大量培养和使用各级干部、各种科技、经营管理等专业人才和技术工人,并注意在少数民族妇女中培养各级干部和专业技术人才;可以采取特殊措施优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。民族自治地方的企事业单位在招收人员时要优先招收少数民族人员;自治地方的人大有权就如何培养干部和各种人才以及如何招收企事业单位人员制定单行条例。(5)自治机关在经济建设和管理以及对外贸易活动中享有充分的自治权,自治地方的人大有权制定有关如何行使上述经济建设和管理以及外贸活动方面自治权的单行条例。(6)自治机关有管理地方财政的自治权,自治机关对本地各项开支、定员、定额,根据国家规定的原则并结合本地实际情况,可以制定具体的补充规定和实施办法。(7)自治机关在精神文明建设中享有充分的自治权,民族自治地方的人大有权制定有关如何行使精神文明建设方面自治权的单行条例。(8)自治机关有权根据法律规定制定管理流动人口的办法,有权根据法律规定结合本地实际情况制定实行计划生育的具体实施办法(指国家放开“生两孩”政策之前)。(9)自治机关根据国家军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,可以制定组织和使用本地方维护社会治安的公安部队的单行条例。(10)民族自治地方有权根据宪法和法律规定,就民族自治地方自治机关的组织和工作制定单行条例[12]。单行条例不得与国家的法律法规基本精神相违背,不得与宪法相抵触,不能同法律和行政法规规定的基本原则相背离。即使是地方性法规和其他一般规范性文件,民族自治地方权力机关仍然要认真贯彻执行,只有不适合民族自治地方实际情况的,单行条例才可以依法突破。
民族自治地方政府制定行政法规。民族自治地方政府立法是指作为自治机关的民族自治地方人民政府,依据宪法和法律规定并按照社会主义法治原则,制定、修改、废止规范性法律文件的活动。民族自治地方人民政府不仅享有一般地方政府制定地方规章的立法权,还享有宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方自治机关的立法自治权。民族自治地方行政立法有广义和狭义之分。广义的民族自治地方行政立法是指行政法的规范体系,所有能成为行政法正式渊源的规则体系,都是广义行政立法的内容。狭义的民族自治地方行政立法,是指由特定行政机关制定行政法规范的行为以及所制定的行政法规范。这里所论及的民族自治地方政府的行政立法,属于狭义的行政立法范畴,它具有显明的行政性。(1)民族自治地方政府立法的主体是民族自治地方的人民政府。尽管宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的自治机关立法自治权,但是民族自治地方政府立法的主体仅指作为自治机关之一的人民政府,民族自治地方的人大和民族自治地方辖区内的非民族自治地方人民政府的立法活动,均不属于民族自治地方政府立法的范畴。民族自治地方政府立法是中央政府立法的重要组成部分,立法主体为各级民族自治地方的人民政府,其立法活动是人民政府行为的直接体现。从这个角度看,民族自治地方政府立法具有双重属性,既具有行政行为的基本特征,又属于立法法调整的立法行为。(2)民族自治地方政府立法是制定、修改、废止规范性法律文件的行为。民族自治地方人民政府根据法律、行政法规和地方性法规以及本民族自治地方经济社会发展的实际情况,依照法定权限制定、修改或者废止本级人民政府的政府规章。这里所论及的制定政府规章,是指民族自治地方人民政府依据立法权限和立法程序,起草、审议、通过和公布政府规章的立法活动;修改或废止政府规章是民族自治地方人民政府依照立法权限和立法程序,将已经公布实施但存在瑕疵的政府立法成果,进行修订或者废止的立法活动。(3)民族自治地方政府立法是行政行为与立法行为的统一体。2015年行政诉讼法作了较大范围的修改,行政诉讼法已经不再使用“抽象行政行为”和“具体行政行为”这两个概念,统一使用“行政行为”;修改后的立法法也将政府制定规章纳入其调整范围。(4)民族自治地方政府立法的表现形式是政府规章。若以具体名称为划分标准,则可将其分为规定、办法、规则、实施细则等,但无论如何不得称其为法律、法规或者条例。譬如,《内蒙古自治区牛羊屠宰管理办法》、《新疆维吾尔自治区乡村旅游促进办法》、《广西壮族自治区左江岩画保护办法》等,它标志着民族自治地方人民政府立法的主体地位及其制定、修改、废止政府规章的效力位阶[13]。民族自治地方政府行政立法区别于一般地方政府行政立法的特征为:一是民族性。由于民族自治地方政府立法的主体是人民政府,必然要反映自治机关自主管理本民族内部事务的意志,以民族自治地方的各民族关系为调整对象,主要是依法自主地管理本民族内部事务,即本区域内的经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等诸多领域的社会关系。二是自治性。民族自治地方政府立法是民族自治地方各民族将自身的意志,通过本级政府转化为国家意志的集中体现。民族自治地方人民政府享有依法自主管理本地方人事、人口、公安部队等政治社会类自治权;经济建设、市场经济发展、自然资源开发利用、企业事业、地方财政、金融建设、税收项目减免等经济金融类自治权;民族教育、民族文化、民族科技、民族医药卫生等科教文体类自治权。人民政府在这些领域行使自治权的主要途径之一,就是开展政府自治立法,将权利和义务以规范性文件的方式加以确定。三是地域性。民族自治地方政府立法的基本目标,是为了解决本区域内经济社会发展过程中的各种矛盾和问题、调整本区域的社会关系;民族自治地方政府的立法只能在本区域范围内发生效力,立法的空间效力大多数是少数民族聚居地。譬如,广西出台的《广西壮族自治区传统工艺美术保护办法》等政府规章,就只能在广西壮族自治区的范围内发生效力。四是行政性。民族自治地方的人民政府行政立法与民族自治地方的人民代表大会及其常委会立法相比较,它们之间是两个既有联系又有区别的立法范畴。从立法理论上讲,在民族自治地方的立法体制中,人大立法与政府行政立法各有分工、各司其职,体现地方立法资源的科学合理利用。但在现行的立法框架下,国家对地方性法规与地方政府规章的立法权限划分较为模糊,在实践中极容易混淆与越界。无论是民族自治地方的人大立法抑或是民族自治地方政府的行政立法,都是上位法与国家政策在民族自治地方的贯彻、落实和实施的具体体现,都要涉及到本行政区域内政治、经济、文化、民生等重要的“地方事权”。人们一般认为凡属于重大的、全局性的、长远性的地方事务,应当由地方人大来制定法规;属于一般性的、局部性的、专项性的、临时性的地方事务,应当由地方人民政府来制定规章[14]。民族自治地方政府立法涉及的内容主要有四个方面:一是立法程序的主体是法定的立法机关。根据宪法、立法法和地方组织法等法律规定,地方政府立法程序的主体为省、自治区、直辖市和较大的市、设区的市的人民政府。二是立法程序始于制定立法规划。只有制定规章的动议获得法定机关承认并列入立法规划之后,才可能开始一整套完整的地方政府规章立法程序。三是地方政府规章立法程序的实质,就是为制定、认可、修改、补充、解释、废止地方政府规章及规范性文件过程中应当遵守的步骤与方法。这些行为都属立法性质的行为,应当适用同一类程序规范。四是地方政府规章立法程序的阶段,包括立法的选题、草拟、审查、审议、公布等五个环节。我国目前还没有一部完整的行政程序法,亟须在调查研究的基础上,探索总结出一套比较系统、规范、适用的地方政府立法程序体系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。”同时强调“加强和改进政府立法制度建设,完善行政法规、规章制定程序。”[15]只有严格按照立法程序制定的政府立法,才是正义、合法和有效的。如果立法程序出现瑕疵,必将导致立法质量欠佳,情况严重的将导致立法无效。
参考文献:
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[14] 谢家银、曹平等.我国地方政府立法创新若干问题研究[J].社会科学家,2016(5).
[15] 中共中央.关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(1).

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