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高速收费为什么没完没了?

发布日期:2020-01-13  来源:
    根据上级指示,2020年1月1日零时起,全国29个联网省份的高速公路收费站全部取消,初步实现了「不停车快捷收费」的小目标。

    不过,引起众人关注的并非这一看似便利的举措,而是高速通行费似乎又上调了。

    

    · 京沪各地都有大量车主反映高速涨价。许多之前收费5元的路段一下涨到了8元,增幅达60%

    

    · 同样的车型和出入口,元旦后价格从120元涨到了218元

    据相关报道澄清,社交媒体热传的一些吓人的「天价过路费」只是ETC系统联网之后的故障。但这波改革后,宣称「早装晚装早晚得装,多省少省多少都省」的ETC,也确实没为车主省什么钱。为什么高速公路高收费的问题,在公众舆论中热议了数十年依然在「原地踏步」?这其中错综复杂的关系,又是如何形成的?

    收费公路是怎样炼成的

    收费公路在中国的从无到有,要追溯到1984年。此前,中国的所有公路都由中央统筹投资,免费提供给社会使用。然而,和其他基建一样,由于投入不足,公路数量相当有限:到1978年底,全国公路总里程不足90万公里,二级以上公路仅有1万公里,三分之一以上的镇村不通公路,高速公路的数量为零。改开新体制下,推动公路建设,不能再靠财政统筹,而必须引进社会资金。改开前线的广东成为了第一个试点。1984年1月1日,凭借来自澳门南光公司和霍英东、何贤等人的低息贷款,国道107广深线中堂大桥通车,没有公开通告,低调地向来往车辆收起了通行费。

    

    · 广深公路四座大桥中的最后一座「容奇大桥」于1984年11月竣工,霍英东剪彩时发表感言

    半个月后,依靠信用社贷款和群众集资建成的东莞高埗大桥也正式开通,并明确用过桥费收入来偿还借款。

    

    · 高埗人民喜迎大桥,这座桥总共集资了差不多150万元

    高埗做法成为先进经验。《人民日报》高度评价高埗,新华社的上报材料得到时国务院副总理李鹏批示:「收回投资后即停止收费,是一个既集资又方便群众的好办法。」一年后,国务院第54次常务会议正式决定实施「贷款修路,收费还贷」的政策,这些公路现在统称为「政府还贷公路」。90年代,又出现了由企业投资修筑,再承诺交给企业经营的「经营性公路」。不过,这时修建的主要都是二级公路而非高速。1992年到1997年,新增二级收费公路2.91万公里,一级和高速公路则只有0.68和0.38万公里。当时,并非所有人都同意修高速。反对者认为,在当时的经济发展水平下,修建投资大、占地多的高速公路实属多余。为了平息内部争议,交通部在山东、沈阳两地召开工作会议,安排代表们坐了1000公里的车,切身感受「路好」带来的快乐。

    

    · 代表们从济南坐车,经过泰安到烟台再到青岛,这段路程今天也有800多公里

    这些争议,被1997年金融危机彻底终结。在积极的财政政策下,政府大规模投资高等级公路,中国的高速公路开始「起飞」。1998年,中国公路建设总投资2168亿元,高速公路比上年增长65%,超越GDP位居世界第八。到2008年底,中国的收费公路里程(21.25万公里)稳稳占据了世界第一。随之而来的,是各地花招频出的「乱收费」现象。由于长期缺乏规范(首部《收费公路管理条例》至2004年11月才生效),各条公路为了多收点钱,动辄提高收费标准,增加收费站数量,还有不少公路尽可能延长还贷年限,或是将性质从政府贷款公路想方设法变更成企业经营性公路,为继续收费寻求合理性。2008年2月27日,国家审计署数据显示,辽宁、湖北等16个省市在100条公路上违规设置了收费站158个,至2005年底违规收取通行费149亿元。

    

    

    · 京石高速杜家坎收费站,是当年舆论的核心之一。根据2005年公布的审计报告,京石高速北京段的贷款早在2000年就全部还清,但北京市将其变更为了经营性公路,继续风雨无阻地收取经营费用

    在2008年的争议后,国家开始了有意识的整顿。其中最重要的步骤,就是逐渐撤销收费二级公路。2018年,收费二级公路仅占二级公路总里程的5.7%。然而,高速公路还是高度依赖「收费」运营:2018年,全国的高速公路中有82%都收费。而且,不收费就活不下去。

    过路费都到哪去了

    按照收费公路最早先的承诺,以及绝大多数人对此的认识,还贷性公路收费是为了偿还贷款本息。那么,等到清偿完毕,公路就应该向大众免费开放;至于道路养护成本,则早已包括在燃油税里了。这种认识不仅是通行的共识,而且有国家法规的背书:现行的《收费公路管理条例》(2004年版)中规定,「收费公路的收费期限届满,必须终止收费」,「政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的,必须终止收费」,此外,还规定了政府还贷公路收费期限最长不得超过20年,经营性公路不得超过30年。但中国收费公路的现实逻辑,完全颠覆人们的想象。摆在面前最大的现实问题,是中国的收费公路,绝大多数是亏损的。根据《全国收费公路统计公报》,自2011年至今,收费公路一直处于亏损状态,收支缺口还在扩大:2018年,全国收费公路通行费收入5552.4亿元,支出9621.8亿元,支出约为收入的1.72倍,收支缺口略有减少,但也达到4069.4亿元。

    

    · 2010-2018年,全国收费公路收入与支出及收支平衡结果(来源:交通运输部网站)

    为什么会亏?最直接的原因,是偿还本息的金额太大,通行费收入无法承担。2008年,广东省交通厅就坦白了还款的巨大压力。据称,广东政府还贷公路收费站2007年的债务为696亿元,而当年通行费中可用于还贷的仅有33亿元,连还利息都有困难。这和我们日常生活的感受有很大出入,热闹熙攘的高速公路,怎么会不赚钱?事实上,在A股市场中,高速公路行业股票今天依然是不错的投资标的:行业指数表现尚可,在股市短期情绪低落、风险偏好极低的期间,还能跑赢指数15到30个点。以同样争议很大的北京市首都机场高速公路为例,2008年《18个省市收费公路审计调查结果》表明,这条路总投资11.65亿元,其中银行贷款7.65亿元,收费3年多后又由政府还贷公路摇身一变成为经营性公路,重新获批30年收费期。截止2005年底,这条路已经收费32亿元,估算还将收费90亿元。按照预估,这条高速公路的总收入将是投资的10倍以上,根本不存在还不起贷款的问题。

    

    · 当年的机场高速收费口

    问题是,不是所有的通行费都会被用来偿还贷款。早年,广东省河源市的「江面收费站」,被曝出2004年收入649万元,但只有31万元用于还贷。如果想还清贷款,这个收费站还需要继续收费756年。剩下的通行费收入,除了给收费员发福利,其余大部分就被「统筹」了。《收费公路管理条例》第11条第二款中规定:「省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路,可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。」在「统一收费、统一还款」的体制下,收益好的收费公路,赚的钱大概率被拿来补贴新建的公路和效益不好的公路。以北京为例,其最大的过路费「提款机」是京港澳高速。2005年,对杜家坎收费站的审计报告表明,京石高速(现G4京港澳高速公路京石段)的收益中,有四亿多元被转移给了京津塘高速公路及机场高速公路建设;而首都机场高速的收费用途,至今仍未公示。广东省的广深高速同样早已收回成本,但收费却不能停:广东西部沿海高速使用率低、养护成本高、亏损严重,广深高速的不少收入,都被广东交通集团用来堵了这条路的窟窿。

    

    · 广东西部沿海高速长期车流量偏少,可算是车迹罕至,是广东省亏损最严重的高速公路之一。有司机笑称,在这条路上看到前面的车都舍不得超,生怕错过了罕见的同路者

    这还是经济发达、道路使用率极高的广东和北京,在道路使用率较低的中西部内陆,情况更难以想象,而偏偏近年和可见未来中,公路基建的最大增长点都位于西部地区。近年来,作为抵御经济下行的重要举措,对中西部路网基建的投资愈发提高,随之而来的则是收费公路投资边际效益的显著降低。这些公路的产能远不及大动脉和干线,而建设成本却丝毫不低(中西部地质条件较差,多山地桥梁涵洞),承担着沉重的还本付息压力。然而,《国家公路网规划(2013-2030年)》中,仍规划了1.8万公里的「远期展望线」,全部位于「虽然该地区目前的经济发展程度不足以支撑一条高速公路,但从促进区域经济发展考虑,所以在该地区规划层面上需要一条公路」的西部地区。

    这些规划与建设项目,只有靠不断增加的债务才能完成,而每年水涨船高的增量债务,只会进一步恶化收费公路还本付息的能力。

    

    · 收费公路投资总额与债务余额情况(单位:亿元)(来源:2013年-2018年《全国收费公路统计公报》)

    解决的办法,或者说不让局面失控的办法,就只有继续收费了。

    除了收费,还能怎么办

    2015年,交通运输部向社会公布了《收费公路管理条例(修订征求意见稿)》,2018年又公布《收费公路管理条例(修订草案)》,再次征集意见。修订草案的指向非常明确:取消现行《条例》中的公路收费年限规定,收费期限以路网实际偿债期确定;而政府还贷结束、或经营性公路的经营期届满后,高速公路也将继续收费下去,实行养护管理收费。换句话说,数十年来全国司机期盼的高速停止收费的那一天,怕是见不着了。当暂时性的收费变成了永久性的收费,中国过路费的现状便不能不让人产生怀疑,尤其是将它与外国作对比的时候。美国有685万公里公路和10.8万公里的高速公路,中国则分别为477.3万公里和13.6万公里(皆为2017年数据)。在美国,多数公路免费通行,道路修建养护资金从公共财政和燃油税中提取。相比之下,中国的高速公路既是收费的,又有公共财政的投入,也征收成品油消费税,并且税负还要重于美国。

    

    · 美国一直以提供免费道路著称,大部分高速公路都不收费(黄色线),只有少量收费高速(橙色线)

    

    · 2018年10月15日-10月21日,汽油成品油周均价售额中税负比重的中美对比,美国为17%,中国为36.75%

    不过话说回来,天下间没有免费的事情。如前所述,中国养路费的特殊国情,是由特殊的制度框架与历史轨道决定的,「基建狂魔」称号带来的自豪感,并不会丝毫减少其投入的真金白银。在资金匮乏的年代,「以费养贷」模式极大地扩展了公路建设的投资来源,曾为高速发展时期的基建做出了巨大贡献。而且,高速公路「谁用谁付钱」也比用公共财政统一支付更加公平,能避免「不用的人补贴用的人」、「穷人补贴富人」的情况,这都是无可否认的。问题在于,中国公路建设缺乏财政平衡与市场的考虑,在建设决策中,占主导地位的是「全国(全省)一盘棋」的规划,是对拉动区域经济发展的单方面预期。在决策过程中,供给的作用远大于需求:没有运输需求不重要,先把运力提上来,需求会自然出现。

    

    · 然而,加州伯克利分校经济学家Benjamin Faber的研究《贸易一体化,市场规模和产业化:来自中国高速公路网的证据》显示,比起拉动经济的一厢情愿,纳入高速路网对边缘城市经济发展具有显著负面作用。1997-2006年间,其他条件不变的情况下,被纳入高速公路网的那些边缘城市相比于其他边缘城市,其经济增长率平均要低18%,而其工业总产值的增长率平均要低26%

    加之,修路发债企业主要为国有背景,相关项目都具有重要的区域战略地位,能轻易得到地方政府和金融机构的支持,债务的增长便难以抑制。支出降不下来,亏损自然也就降不下来,还得以未来的收费公路为标的继续举债,收费也就只能一直收下去。现在看来,一些地方的道路的供给已经超过需求,存在超前建设。随着铁路交通的完善,近年来,中国公路客运增速明显放缓,甚至总量出现减少。而在货运方面,据中国物流与采购联合会公路货运分会的报告,2018年中国公路货运效率指数月均为93.34,比基准数(100)低6.66个指数单位,指数已连续下滑三年,表明公路运力有效利用率出现下滑,整个公路货运市场总体上呈现「车多货少」的局面。

    

    · 2018年中国公路货运效率指数。该指数以车辆月均行驶里程和月均行驶时长为衡量行业效率的主要指标,反映公路货运行业运行效率水平

    不改变这一现状,任何改革都不会有根本性的影响。2009年开始实施的燃油费改税,取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费等六项收费,虽然规范了地方政府的收费行为,但无非将成本摊在了成品油消费税中,对改善收费公路经营状况并没有什么帮助。对此,交通部门也并非缺乏认识。2018年《收费公路管理条例(修订草案)》即提出,车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份,不得新建收费高速公路。但这一规定明显与此前的《国家公路网规划》与现行的投资基建拉动经济政策相矛盾,能否落实仍有待未来的观察和检验。那么,作为普通人又能怎么做呢?最好是在新的一年展望未来,期望经济继续高速发展,人民生活持续改善,寄希望于高速公路车流量迎来指数级增长,带来海量的过路费收入,化解前期巨额投入的债务压力。当然,更要重在行动。比如勤跑高速,积极交钱,再不济也要积极消费,用间接承担物流成本的方式,为「基建狂魔」贡献一份微小的供品。

    主要参考资料:

    [1]李琼. (2013).收费公路产业政府职能转变问题研究(Doctoral dissertation, 长安大学).

    [2]Faber, B. (2014). Trade integration, market size, and industrialization: evidence from China""""s National Trunk Highway System.Review of Economic Studies,81(3), 1046-1070.

    [3]王姣娥, 莫辉辉, & 焦敬娟. (2013). 中国收费公路基础设施与财务状况的空间格局.GEOGRAPHICAL RESEARCH,32(11).

    [4]历年《全国收费公路统计公报》,交通运输部。

    [5]《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》(二○○八年二月二十七日公告),国家审计署。

    [6]《2018年中国公路货运效率指数报告》(2008),中国物流与采购联合会公路货运分会。

    文|刘喜 聂日明
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