【视野】以家庭为单位的美国贫困救助政策
中国社会工作
06-01 19:34
贫困问题一直是困扰各国政府的顽疾，美国贫困救助制度一直走在世界前列，在贫困救助领域有丰富经验。美国的贫困救助体系是以家庭为单位——劳动贫困家庭、老年人家庭、残疾人家庭、妇女儿童家庭以及低收入家庭所采取的各项措施。
美国贫困线
美国人口署给贫困线所下的定义是：贫困线适用于衡量一个人或者一个家庭贫困状况的货币量表现形式。对于不同类型、不同收入水平的个人和家庭（家庭人数的多少、家庭成员的年龄大小），总共有48种可能的贫困线。这些贫困线的标准适用于美国50个州和哥伦比亚特区，并不会因为地理位置的变化而变化，因而被称为联邦贫困线最低标准。
这套衡量贫困程度的标准对于“非贫”“近贫”“贫困”以及“赤贫”进行了量化的定义。根据这套贫困标准，“非贫”是指年收入高于联邦贫困线2倍以上的个人或家庭；“近贫”是指年收入高于联邦贫困线1-2倍的个人或者家庭；“贫困”是指年收入低于联邦贫困线的个人或者家庭；“赤贫”则特指年收入低于联邦贫困线50%以下的个人或者家庭。
以家庭为单位的贫困救助体系
劳动贫困家庭的救助政策
贫困家庭临时救助金政策（TANF）是联邦政府向各州政府一次性拨款的救济金（各州也有配套资金），由各州自行设计、运作、管理项目的具体内容。TANF项目总的门槛要求是受益人必须来自低收入、有小孩的家庭。此项目主要是以救助金的方式发放，并且规定救助金可以是现金福利，也可以是用于儿童护理、交通和其他与就业有关的补贴。TANF项目主要内容有：第一，救助贫困的家庭，促使孩子能受到更好的照顾；为了避免离婚套取救助金现象，TANF项目要求单亲家庭中必须有未成年子女或者孕妇。第二，激励与惩罚，为儿童建立良好的家庭氛围；除了联邦政府常规拨款外，还设立激励拨款，鼓励各州积极实施贫困救助政策。联邦政府还规定建立儿童看护帮助、儿童抚养费制度，严惩家庭暴力。
TANF项目为了鼓励工作，减少福利依赖，对贫困家庭接受贫困救助设立了义务，要求只要接受贫困救助就必须参加工作，并且对接受贫困救助的单亲父母参加工作的时间进行严格规定：在接受贫困救助的两年内，每周工作至少20个小时；2000年调整到每周30个小时，核心家庭每周至少工作35个小时。2015年TANF项目联邦拨款153亿美元，联邦配套资金140亿美元，有161万个家庭接受了救助。
美国政府给予低收入美国家庭的退税福利主要是挣得收入退税（EITC）和儿童退税。退税政策的门槛是参加工作的贫困家庭，没有工作的人无缘申请。EITC考虑了不同家庭结构类型、不同收入水平的区别，设立了不同的收入上限标准。
EITC的税收抵免比例是根据家庭收入进行有区别的抵免，并且EITC的抵免比例和最大抵免额都由家庭中孩子的数量决定。依据年收入的不同，税收抵免可以分为3个层次：一是年收入越高抵免金额也越高；二是随着年收入达到一定的额度，税收抵免额保持在最高抵免额上，不再增加；三是年收入超过一定数额，税收抵免金额就会减少。
从3个层次的渐进退出机制中可以看出，抵免额会随着家庭收入的增加而增加，但其增加的数额又不超过工作所得的收入，在收入较为稳定并可以使家庭摆脱贫困时，逐渐退出，这激发了家庭成员参与工作摆脱贫困的积极性。2012年，税收抵免使得650万人脱贫，其中包括300多万儿童。2014年EITC支出667亿美元，每个受助者平均抵免2400美元。
老年人、残疾人等家庭的救助政策
医疗救助政策是一项针对老人、残障、孕妇及儿童等的低收入家庭所设的，由联邦政府和州政府共同出资、州政府自行管理的健康医疗计划。该项目不仅帮助许多低收入者支付部分甚至全部的医疗账单，而且还帮助一些人支付联邦医疗保险的月额外金以及自付额。虽然美国各州的政策有所差别，但是住院与门诊医疗、儿童疫苗接种、家庭生育服务、家庭健康护理等是必须提供的。目前，在美国的32个州和哥伦比亚特区都为那些符合申请额外保障收入的人们提供了低收入医疗补助。2014年，医疗救助政策项目受助者达到6182万人，儿童高达2834万人，占总受助者的45.8%。
额外保证收入项目（SSI）旨在为那些年龄在65岁及以上的贫穷老人以及不分年龄大小的贫困盲人和残疾人提供救济金，其个人可计算财产以满足他们在吃、穿和住等方面的基本生活需求。2013年SSI项目支出540亿美元，受助者达840万人；2015年，老年人的补助每月最高达到1145美元，平均913美元。
家庭营养的补助政策
1972年设立了由联邦财政拨款、美国农业部负责管理的对妇女、婴儿和儿童的特别补充营养项目（WIC），旨在为那些孕期和哺乳期的低收入妇女提供足够的食物和营养咨询，并为她们5岁以下的婴幼儿在获取足够营养上提供帮助。WIC为低收入家庭中妇女、孕妇、婴儿及儿童提供了非常完善的食品补助项目。这些项目不仅类别齐全，对不同的受助对象根据营养的不同制定不同补助标准，而且会根据人们生活水平及营养要求的提高而改善。2015年美国有802万人参加了WIC项目。
食物券又被称作补充营养帮助项目（SNAP），作为由美国农业部统一管理的由各州具体派发福利给那些低收入甚至没有收入的人的一种联邦福利救济项目，申请人的年收入要接近于贫困线以及在贫困线以下才有资格申请食物券，但如果一个家庭中18-50岁的成年人身体健康，没有抚养儿童，那么必须要参加工作才能领取，即使是残障人员也要登记工作，参加政府提供的培训项目，积极工作，才能够领取。2015年美国有45767万人参加了SNAP，人均津贴126.83美元。
中、低收入家庭的家庭资产建设
建立家庭资产就是将一个家庭积累起来的储蓄金投资到有利于这个家庭的社会交往和财务发展中去。家庭资产的救助门槛是针对那些美国家庭的生活水平虽然是在联邦贫困线以上，但是一旦遇到失业、离婚、长期疾病或者经济萧条等意外情况的发生，其财务资产并不足以使这个家庭连续3个月将其生活水准维持在联邦贫困线以上。这些家庭虽然没在贫困线以下，但在经济上是极为脆弱的家庭，经不起意外事件发生。
美国建立家庭资产通过以下几种策略和途径：第一，建立个人发展账户。这种账户本质上是一种储蓄账户，由于有来自政府以及非政府组织机构按特定比例金额的无偿贡献，个人发展账户起到了鼓励储蓄的作用。而账户中存款可以用于购置住房、创办小生意以及接受教育和职业培训。目前，全美国至少有31个州设有个人发展账户项目，总共有超过200个项目在实施中。第二，建立微型企业发展项目。这些小企业通常是家庭企业，建立微型企业发展项目的具体运作方法包括为项目受益人提供各种小额贷款，也包括为项目受益人提供各种培训、技术服务和支持。第三，建立财务知识普及项目。这些项目旨在帮助中、低收入的家庭和个人掌握其收支预算，管理使用信用卡账户，购买合适的保险，适度借贷以及投资储蓄等在内的技能。美国的许多资产发展项目都包含有财务知识普及的成分。例如，全国信用咨询基金会是一个由100多家非营利机构构成、拥有近850个社区办公室的全国性组织，为中、低收入家庭提供免费的或者费用低廉的财务管理教育。第四，政府的失业保险项目。美国政府对非自愿失业的工薪族提供失业保险救济金，保障其基本生活质量并帮助实现再就业。
（作者：白增博 孙庆刚 王 芳；作者单位：新疆大学经济与管理学院）
